深度关注|反垄断监管规则更加清晰
李云舒 韩亚栋
10月8日，市场监管总局依法对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚，罚款共计34.42亿元。
对于市场监管总局的行政处罚，美团方面回应称，将诚恳接受，坚决落实，按照《行政处罚决定书》和《行政指导书》全面深入自查整改，杜绝“二选一”，并表示将以此为戒，依法合规经营，自觉维护公平竞争秩序，切实履行社会责任，更好地服从和服务于经济社会发展大局，努力为国家经济高质量发展多做贡献。
从中央财经委员会第九次会议要求推动平台经济规范健康持续发展，到中央深改委会议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，国家一方面持续释放推动平台经济规范健康持续发展的信号，另一方面强调要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。
自2018年以来，美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位，通过多种方式促使商家与其签订独家合作协议，实施“二选一”行为
此次对美团垄断行为的调查始于半年前。今年4月，市场监管总局依据《中华人民共和国反垄断法》对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查。如今，终于迎来“靴子落地”。
《行政处罚决定书》显示，自2018年以来，美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位，以实施差别费率、拖延商家上线等方式，促使平台内商家与其签订独家合作协议，并通过收取独家合作保证金和数据、算法等技术手段，采取多种惩罚性措施，保障“二选一”行为实施，排除、限制了相关市场竞争，妨碍了市场资源要素自由流动，削弱平台创新动力和发展活力，损害平台内商家和消费者的合法权益，构成反垄断法第十七条第一款第(四)项禁止“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为。
罚款34.42亿元的决定是如何做出的？公告显示，根据反垄断法第四十七条、第四十九条规定，综合考虑美团违法行为的性质、程度和持续时间等因素，2021年10月8日，市场监管总局依法作出行政处罚决定，责令美团停止违法行为，全额退还独家合作保证金12.89亿元，并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款，计34.42亿元。
事实上，市场监管总局已数次公开点名“二选一”违法。所谓“二选一”，是指平台通过与商家签订独家协议等方式，使商家客观上只能选择一个平台进行合作与经营。
外卖平台强迫餐饮商户“二选一”，会造成怎样的后果？由于外卖平台对未签署“独家协议”的商户收取更高抽成，可能导致部分商户通过涨价将成本转嫁给消费者，或出现偷工减料、放松卫生管理降低成本的情况，对食品安全造成威胁。一旦商户违反“独家协议”，平台可能采取搜索降权、流量限制、技术障碍、扣除保证金等惩罚性措施，给餐饮商户造成打击。此外，一旦外卖平台企业形成市场封锁效果，其他企业再想进入外卖市场就会面临巨大障碍，难以形成规模效益，外卖平台市场有效竞争的动力也会被“冻结”。
“此次市场监管总局依法对美团‘二选一’垄断案做出处理，是强化平台经济反垄断监管又一重大成果，充分体现了国家公平公正持续强化平台经济反垄断监管、规范平台经济领域竞争秩序的态度和决心。”上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林表示。
平台垄断、竞争失序问题逐渐显现，“二选一”等限制竞争行为已严重危及市场公平竞争和技术创新，反垄断被广泛认为是监管超级平台最有效的武器
所谓平台经济，是指由互联网平台协调组织资源配置的一种经济形态。平台大致可分为两类：一是信息聚合平台，核心在于提供信息，如Airbnb、58同城等；二是提供交易、物流等服务，如亚马逊、淘宝等。
近20年来，伴随着互联网、人工智能及大数据的迅猛发展，得益于我国对新业态新模式坚持包容审慎监管，我国平台经济快速发展，成为经济增长的新引擎。据中国信息通信研究院数据，截至2020年末，我国价值10亿美元以上的数字平台数量为197个，比2019年增加23个；中国和美国百亿美元以上平台企业数量占全球总数的84.2%，市值为12万亿美元，约占全球总量的96.3%。
互联网平台在数字经济时代发展起来的庞大规模导致其具有广泛的市场影响力，由此产生了一系列具有数字经济特征的新型垄断行为。武汉大学法学院教授孙晋告诉记者，部分创立早且实力雄厚的数字平台积累起远胜于竞争对手的技术、数据与资本优势，通过明显的网络效应对市场竞争秩序的威胁日趋严峻。同时，由新兴技术衍生的算法合谋、价格歧视、平台“二选一”、大数据“杀熟”、“扼杀式”收购、自我优待等反竞争行为多样、隐蔽、复杂、频发。此外，平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权力的加持下，运用数据、用户流量和算法等杠杆撬动各个市场上的市场份额，导致其商业平台无限伸展，在不同场域出现了一系列垄断乱象。
清华大学法学院助理研究员刘云总结称，互联网平台涉嫌垄断违法的新型行为主要包括多个方面：滥用平台管理权，限制交易与优待自营业务；滥用数据和算法控制权，实施排除或者限制竞争的行为；不合理地实施并购或者内部整合。
平台经济的发展固然离不开规模效应和网络效应，但绝不意味着平台企业可以走向垄断。王先林注意到，中小企业相对平台往往处于弱势，平台企业实施“二选一”等垄断行为，势必使平台内中小企业的经营自由受到限制，甚至可能危及生存。同样，垄断行为还限制了消费者的选择，其合法权益也不能得到充分保障。
如今，强化数字平台反垄断监管已成为世界趋势。欧盟较早对美国数字平台巨头开展反垄断监管，其措施也尤为严厉，且近两年有进一步加大监管力度的趋势。作为数字强国，美国曾经对本国数字巨头实施总体宽松的监管态度。然而，出于保护国内竞争、创新活力等考虑，近几年，美国同样不断加大对数字平台巨头的反垄断监管力度。美国众议院司法委员会于2020年10月发布《数字市场竞争状况调查报告》，直指谷歌、脸书、亚马逊和苹果四大巨头滥用市场支配地位，并要求整改，甚至建议予以拆分。
竞争是市场经济的基石，垄断是市场经济的大敌。如今，我国已成为世界第二大经济体，要实现由“大”到“强”和创新驱动的高质量发展，对市场公平竞争的需求比任何时候都更为强烈。加强反垄断监管，有利于更好激发市场活力，厚植平台企业不断涌现、蓬勃生长的良好土壤。
反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用，平台经济领域市场竞争秩序正在稳步向好
“从美团案的处罚决定看，反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用，分析认定更加清晰，充分体现了数字化时代反垄断监管执法特点和思路，平台经济领域市场竞争秩序正在稳步向好。”浙江理工大学法政学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王健认为。
有专家曾指出，反垄断法对执法程序性要求十分高。对滥用市场支配地位的行为，需先进行相关市场界定，判断是否具备市场支配地位，是否实施了滥用市场支配地位行为，以及实施滥用行为后有没有产生竞争损害。
在互联网领域中，市场份额只是判断市场支配地位的其中一项比较粗糙且可能具有误导性的指标。那么，本案如何判断美团是否具有市场支配地位？
“我国反垄断法第十八条、第十九条规定了‘综合因素认定法’和‘市场份额推定法’两种市场支配地位认定方法。本案中，则采取了二者相结合的方法。”王健表示，首先，认定美团的市场份额超过50%，可以推定具有市场支配地位；其次，基于相关市场竞争状况、市场控制力、财力和技术条件、交易上的依赖程度、市场进入难易程度和生态化布局等六个因素认定美团具有市场支配地位。
王健认为，市场监管总局认定美团系统、全面实施了“二选一”行为，原因有三点。“一是采取多种手段促使平台内经营者签订独家合作协议；二是通过多种方式系统推进‘二选一’实施；三是采取多种措施有效保障‘二选一’实施，既有激励性措施，又有惩罚措施，从协议订立到实施各个环节均有明显的强制性，有效锁定了网络餐饮外卖平台服务市场的商家侧供给。
平台企业排除、限制竞争的影响更为多元复杂，需要根据具体情况进行全面分析。本案对于“二选一”行为排除、限制竞争影响进行了较为详尽的分析，并将“阻碍平台经济创新发展”作为一个独立的竞争分析要素专门进行阐释，表明执法机构将对创新的影响作为平台经济领域垄断案件反竞争效果分析中的重要部分，充分体现了执法的前瞻性和促进高质量发展的目的性。
在王健看来，本案的查办具有重要的警示意义和示范作用。“对违法者处以高额罚款，起到强力威慑作用，为平台企业竞争划清‘底线’；要求停止‘二选一’行为，有力地维护了网络餐饮外卖平台服务市场竞争秩序，保护平台经济创新动力；责令全额退还违法收取的独家合作保证金12.89亿元，切实减轻了平台内商家特别是中小商家的负担；对美团开展行政指导，坚决贯彻了‘发展和规范并重’思路，引导企业全面规范经营，维护平台各类主体的合法权益。”
坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，持续强化反垄断执法，以公平竞争促进高质量发展
随着数字经济向纵深发展，世界范围内出现了数字平台垄断问题，近年来有愈演愈烈之势。在全球掀起数字平台反垄断大潮的背景下，应冷静思考“为什么反”“反什么”“拿什么反”以及“怎么反”等关键问题。
2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布实施，成为我国健全数字竞争规则具有里程碑意义的举措。8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，对强化反垄断工作指明了方向、明确了任务、提出了要求，必须坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬，持续强化反垄断执法，以公平竞争促进高质量发展。
王先林指出，必须进一步加强反垄断制度体系建设。尽快修改完善反垄断法，明确体现强化反垄断的各项原则和规则，完善垄断行为认定规则。同时，健全反垄断配套立法体系，针对性完善相关制度规则和指南，建立公开公正透明的反垄断监管规则，强化反垄断执法的法治保障，为市场主体提供清晰明确的行为指引。比如，对于数据权利性质、数据权利边界、数据权利运行等一系列问题，反垄断法及其相关配套法规当予以回应。
近段时间以来，我国不断加大平台反垄断监管执法力度。王先林认为，未来必须持续性、常态化强化反垄断监管执法，聚焦社会各方面反映强烈的垄断问题，加大执法力度，为所有市场主体创造公平竞争的市场环境，促进市场主体在公平竞争中创新发展，提升我国经济整体竞争力。
尽管我国对平台经济的监管已进入常态化，但现实中监管力量还存在人手不足、工具不够等短板。必须进一步完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量，强化反垄断执法的技术支撑，形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。
“执法力量和执法能力的不足，不仅表现在绝对数量的严重不足，更表现在懂行业、懂平台经济的专业人才相对不足。解决这一问题，应推动政府、产业和研究机构的联动机制。”孙晋说。
在加强反垄断执法的同时进一步培育公平竞争文化。要发挥典型案件示范警示作用，加强反垄断宣传倡导，增强各类市场主体的公平竞争法律意识，引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境，构建企业合规、行业自律、政府监管、社会监督的良好格局。
平台经济反垄断，反的不是平台企业在市场中的优势地位，而是一些平台扰乱市场秩序的垄断行为。业界人士认为，社会主义市场经济体制可以更好地实现社会主义制度与市场经济的结合，充分发挥好两方面的优势，促进有为政府与有效市场相互结合，防止资本无序扩张，平台经济所产生的垄断的弊病就可能从根本上加以克服，由垄断产生的负面影响则可以最大限度地得到限制与缓解。
“国家对平台经济实行的系列反垄断举措，正体现了我们社会主义制度和市场经济体制的独特优越性。”孙晋说。
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