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俯瞰江西省吉安市永丰县恩江流域，青山、田园和村庄相映成景，呈现一幅生态画卷。刘浩军摄（中经视觉）
生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、发挥市场机制作用等方面，明确了我国深化生态保护补偿制度改革的路线图和时间表。
坚持系统推进政策协同
我国生态补偿机制建设历经了多年实践，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地7个领域建立了生态补偿机制，取得积极成效。与此同时，也存在补偿覆盖范围有限、政策重点不够突出、奖惩力度偏弱、相关主体协调难度大等问题。今年5月21日，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。
“《意见》集中体现了党和国家构建生态文明制度、落实权责、调动各方积极性的战略意图，是我国提出碳达峰碳中和目标后，又一项面向绿色发展的重要政策文件。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣表示。
对于改革目标，《意见》明确，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。
“文件对分类补偿制度、综合补偿制度提出了较全面的政策框架，并提出逐步探索统筹保护模式，明确要结合空间中并存的多元生态环境要素系统谋划，体现了系统推进的政策思路。针对实践中容易出现的政出多门现象，提出部门间要加强沟通协调，避免重复补偿；通过法治保障、政策支持和技术支撑，增强改革协同效应。”中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心研究员樊轶侠说。
同时，新政策体现了“强化激励、硬化约束”的导向，清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配。“比如，《意见》提出对于一些生态功能重要地区加大支持力度，也提出对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，适当减少补偿资金规模。”樊轶侠说。
重视发挥市场机制作用
《意见》提出，充分发挥政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用，积极引导社会各方参与，推进市场化、多元化补偿实践；逐步完善政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态保护补偿体制机制。
近年来，我国加快建立健全纵向与横向相结合的生态补偿机制。统计显示，2016年至2020年，中央财政安排重点生态功能区转移支付资金3524亿元，在对禁止开发区域和限制开发区域实现全覆盖的基础上，加大对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、长江经济带等生态功能重要区域的支持力度。此外，目前已有新安江、赤水河、酉水、滁河等跨省流域建立了省际横向生态保护机制。
樊轶侠认为，《意见》体现了推广经验与探索机制相结合。“例如，跨省流域横向生态补偿的‘新安江模式’，试点成果已在不少地区推广应用，文件中提出健全横向补偿机制，总结推广成熟经验。同时，文件提到，鼓励地方探索大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿方式；逐步探索对预算支出开展生态环保方面的评估等。这些创新性探索将会在不同层面推动我国多元化、市场化生态补偿制度的完善。”樊轶侠说。
值得关注的是，《意见》对发挥市场机制作用、加快推进多元化补偿进行了专门规定，明确“合理界定生态环境权利，按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性”。
比如，对于完善市场交易机制，《意见》要求，在科学合理控制总量的前提下，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；逐步开展市场化环境权交易；加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。
“生态保护补偿制度要实现有效市场和有为政府的更好结合。生态保护补偿本身体现了经济成本和收益，不再完全通过政府手段解决生态保护问题，而是通过更加透明、量化的市场机制实施，建立多方补偿机制。”何代欣说。
财税金融工具共同发力
《意见》提出了一系列拓展市场化融资渠道的举措。比如，研究发展基于水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具，建立绿色股票指数，发展碳排放权期货交易；鼓励银行业金融机构提供符合绿色项目融资特点的绿色信贷服务；鼓励符合条件的非金融企业和机构发行绿色债券；鼓励保险机构开发创新绿色保险产品参与生态保护补偿。
樊轶侠分析，碳排放权交易是以市场手段推动温室气体减排的重要制度，现货市场是对碳排放权配额进行买卖交易的场所，“期货市场的建立主要是为了发挥其价格发现和套期保值的功能，有效对冲现货市场风险，提升碳排放权交易体系效率”。
“在进一步完善转移支付制度的基础上，发挥金融市场作用，引入生态产品交易，能够更有效率地体现生态建设的价值。财政政策与金融工具相结合，有利于加快推进多元化补偿。”何代欣说。
对于发挥财税政策调节功能，《意见》明确，发挥资源税、环境保护税等生态环境保护相关税费以及土地、矿产、海洋等自然资源资产收益管理制度的调节作用；继续推进水资源税改革；落实节能环保、新能源、生态建设等相关领域的税收优惠政策；实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制。
“税费调节、政府采购等财税政策的完善和实施，会为整个社会的低碳转型发挥有力引导作用，助力实现碳达峰、碳中和目标。”樊轶侠说。（经济日报记者 曾金华）
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