《科创板日报》5月13日讯（记者 敖瑾），政府引导基金迎来首轮集中到期。
政府引导基金在中国已有20年历史。资料显示，2002年1月，我国第一只由政府出资设立、并具有“引导”之名的创业投资引导基金——“中关村创业投资引导资金”，在北京正式设立并投入运作。
统计数据显示，在前期低调发展十多年后，2015-2017年，政府引导基金的设立呈现井喷之势，新增基金865支，新增资金总规模达到1.4万亿元。2012-2021年近10年间，半数规模的政府引导基金都在这三年集中成立。多数基金设立7年存续期，也就是说，政府引导基金将在近两年来集中到期。
鲸平台专家、山东济高舜星股权投资管理有限公司投资总监刘烜宏告诉《科创板日报》记者，从去年下半年开始，就出现了各地政府对省级引导基金整合的现象。
“过去，各地政府做引导基金会成立多个平台，这一轮大批引导基金退出，各地政府都在把这些基金重新整合，集中到财政局或财政厅下面的某一个机构、或者一个平台公司来专职做母基金的业务。”
刘烜宏认为，这种政府引导基金整合的趋势，将进一步明确这些引导基金的申请标准和管理办法，在一定程度上降低GP申请难度。与此同时，在整合过程中，也有利于地方梳理出更适于当地扶持发展的产业，“有些地方已经出台配合这类产业发展的文件”。
其还表示，大批政府引导基金接下来的集中退出，将推动S基金的发展。“引导基金到期了，但项目还没法上市，也没被并购，通过S基金有新LP进来直接把引导基金的份额替换，政府就可以把钱退出来再去支持新的项目了。”
“都想拿政府的钱，但政府的钱不好拿”
刘烜宏表示，政府引导基金的发展可以大致分为四个阶段，“2002-2007年是初步探索发展期，2008-2016年是规范发展期，2017-2020年是稳定发展期。从2020年下半年开始有大量基金到期，政府引导基金进入重整期。”
公开数据显示，截至2021年末，各级政府共成立1437只政府引导基金，自身规模累计达24666亿元。目前，政府引导基金仍处于相对活跃期，湖北等多省市都在近期相继设立百亿元级别的政府引导基金。
政府引导基金揣着大量资金在市场保持活跃，但不少GP却表示政府的钱并不好拿。多家市场化投资机构的IR近期都向记者表示，机构有强烈意愿寻求政府引导基金的投资。“老板已经明确表态了，机构能不能在本地立足，就看这次的基金能不能找到当地政府的引导基金来当LP。”一线城市一家市场化VC的IR告诉《科创板日报》记者。
“大家都想拿政府引导基金的钱，当前市场募资偏冷，投资机构募资难，政府引导基金这几年出资比例提升，有些地区政府引导基金出资比例达到50%，对机构还是有很大吸引力的。再加上这个钱没什么太大的成本，又有让利。”刘烜宏表示。
鲸平台专家、财经主播罗攀亦表示，除了实打实的资金，政府引导基金还有不少无形价值。“一方面，政府注资是一种对GP能力上的背书，这是无形价值；另一方面政府引导基金发起时会有确定的方向，一般是结合当地的产业优势，如果GP管理的基金能拉到某地的政府引导基金，那么机构在投当地的项目时，就有了竞争优势。说白了好项目是稀缺的，如果没有这样的资金背景，很多GP根本拿不到好项目的份额。”
刘烜宏表示，除了注册资本等硬性指标，政府引导基金普遍倾向头部机构。“头部机构是所有地区的政府引导基金都特别青睐的，因为头部机构能带来的资源比较多，也比较专业。”此外，机构的投资业绩、项目储备情况等都是政府考量的因素。“近年多少项目成功IPO了，退出情况如何，在投标地区的项目储备如何，当地政府都会委托第三方机构做尽调。”
亦有不愿具名的市场人士告诉记者，GP能否拉来政府引导基金，跟是否有政府资源网络也有很大相关性。“普通的纯民营机构，成立时间不长，没什么名气，又没有资源去找，那肯定是不好找。”
政府成为一级市场的重要LP，在这种募资现状下，投资机构二八分化愈趋明显。“这两年GP大批大批被淘汰，每年中基协都会公布一批失信私募管理人。GP要么是有自己的渠道，要么就是靠注册制上了一批项目，要么就是过去就投中了一批项目已上市，再跟这些上市的项目形成稳定合作关系，否则，这一轮挺难活下来的，尤其是没什么基础、过去纯追风口的。”
最大化政府引导基金效用
刘烜宏所在的基金管理公司，长期与山东省各类政府引导基金合作。在基金管理、股权投资业务开展的过程中，其也发现了当前政府引导基金在实操层面存在的短板。
随着投资决策机制的改进，政府在投资决策中的地位从原来的具有一票否则权，演变为目前的只是作为投委会成员之一，甚至有的地区政府部门只是充当观察员，不直接影响子基金的投资决策，只审核政策导向。
刘烜宏表示，这种做法有效提高了决策效率，GP灵活度也因此变高。但另一方面，又导致了政府引导基金引导性不足的问题。
“因为政府引导基金参股的子基金很多，有的能达到上百只，政策导向是希望通过政府引导基金把更多资金引入到当地的产业上。但机构是趋利的，GP在实际运营过程中，大多会倾向于投利润高的项目，或是前沿的产业，可能政府引导基金的初衷不完全相符。作为政府引导基金，也无法完全把控，就出现了到底是政府引导基金引导社会资本、还是社会资本引导了政府引导基金的问题。”
其还发现，一些北部省份的政府引导基金仍存在出资比例不够的问题，无法真正推动当地的创投基金发展。
“过去，政府引导基金对创投基金的支持比例是在25%左右，后来大家发现要做创投，政府引导基金投资的比例要高一些。因为除了江浙地区以及北上广深等城市城市有比较好的产业集群以外，很多地区没有这么好的产业集群，也就不具备天使投资的基础。
社会资本管理公司趋利性又比较强，这时就会出现两种情况，第一是不拿这个地区的政府资金，第二是虽然组建了基金，但通过不规范的手段把资金引导投向自己的其他项目或者循环出资等。“
罗攀则表示，尽管当前政府引导基金已经放宽了部分对GP的约束，对权力进行了下放，但总体而言仍有进一步放宽的空间。“相当大一部分来自政府层面的约束，跟GP投资的方向会有一定的矛盾。进一步开放权限，更有利于GP做出独立、专业化的判断，更好地做投资的选择和把控。”
政府引导基金集中退出或推动S基金发展
政府引导基金作为一种金融工具，在多年的实践中已经逐步走向规范和成熟。“2015年以前政府层面的基金工具运用得不是很多，现在已经从省市逐步渗透到了县级市，现在的大趋势是县级市也开始设十亿甚至百亿元规模的基金。”刘烜宏观察到。
其进一步指出，当前的宏观形势，也决定了政府引导基金在一级市场资金端将发挥越来越重要的作用。“地缘政治不是很稳定，今年外资的美元基金设立也不像往年那么多了，外资基金不是很好募资。另一方面实体经济发展也不是很好。但与此同时，政府引导基金出资比例开始不断提高，国家队在出手支持一级市场。”
而这轮政府引导基金集中到期，刘烜宏认为或将推动S基金的发展。
2017年，国内创投行业开始出现S基金概念，于2018年逐渐成为一级市场较主流概念。目前，北京、上海已相继成立S基金公开交易平台。但总体而言，S基金在国内仍处于不温不火的状态。
“政府引导基金绑定的子基金太多了，相当一部分子基金难以退出，S基金将来如果能整合起来会是IPO、并购退出以外重要的退出方式。比如买方认为整个盘里的几个项目还不错，那么S基金就可以直接接了政府引导基金出资的那部分份额，政府引导基金就可以退出来再去支持别的基金。大批政府引导基金接下来集中退出，可能对S基金发展有推动。”
刘烜宏进一步表示，在实际操作过程中，定价仍然是亟待解决的难题。“相当是一个资产组合包，如果是优质的，只要定价层面上政府不赔，政府引导基金就愿意转出去，因为政府更多的是希望在政绩上有所斩获，但如果资产质地不够好，社会资本方S基金肯定就想打折，一打折就涉及到国有资产流失。”
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